Über die Perspektiven der EU-Russland Beziehungen

Aus dem Russischen von Alexander Dubowy
Die unvorhersehbare Entwicklung der Ereignisse in Kiew Ende Februar 2014, das Referendum auf der Krim sowie der Übergang der Krim aus der ukrainischen unter die russische Jurisdiktion, welchen die EU und andere westliche Staaten als eine Annexion und einen völkerrechtswidrigen Akt wahrnahmen, brachten die Ende Januar 2014 aufgekeimte Hoffnung nach Stabilisierung der gemeinsamen Beziehung zum Verschwinden und stürzten die EU-Russland Beziehungen in eine Phase der tiefsten Krise ihrer Geschichte.

Das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen Russland und der EU wird nach dessen Auslaufen im Jahr 2007 automatisch jährlich verlängert. Trotz der offensichtlichen Notwendigkeit, neue vertragliche Mechanismen für die Zusammenarbeit zu schaffen (u.a. ein neues EU-Russland-Abkommen), konnten die beiden Seiten bislang keinen gemeinsamen Nenner finden, der ihre gemeinsamen und nicht selten widersprüchlichen Interessen berücksichtigen würde. Während dieser Zeit gründete Russland zusammen mit Kasachstan und Belarus die Zollunion (2010) und den Einheitlichen Wirtschaftsraum (2012). Darauf aufbauend wurde die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) gegründet, die am 1. Januar 2015 ihre Arbeit aufnahm, im Laufe des Jahres 2015 traten Kirgisistan und Armenien der EAWU bei. Währenddessen verschärften sich die Widersprüche zwischen der EU und Russland in Bezug auf die Integrationsinteressen gegenüber den Staaten des EU-Programmes „Östliche Partnerschaft“; dies gilt in erster Linie für die Ukraine.

Die gegenwärtige Beziehungekrise hat alle Bereiche betroffen, vor allem aber den Bereich der Wirtschaft. Der Verhandlungsprozess zwischen der Russischen Föderation und der EU über ein neues EU-Russland Abkommen sowie der politische Dialog auf höchster Ebene wurden seit dem Frühjahr 2014 auf Initiative Brüssels beendet. Die Krise hat einen wesentlichen Teil der über die vergangenen zehn Jahre entwickelten institutionellen Architektur erheblich beeinflusst. Diese erlaubte der EU und Russland verschiedene Fragen der bilateralen Zusammenarbeit zu diskutieren und etwaige Probleme schnell zu lösen. Zu den wichtigsten Institutionen der Zusammenarbeit vor der Krise zählten, u.a. die regelmäßige Durchführung von EU-Russland-Gipfeln, Sitzungen des Ständigen Kooperationsrates auf Ministerebene, ein umfangreiches System von Arbeitsgremien auf Expertenebene, diplomatische Missionen – Ständiger Vertreter Russlands bei der EU in Brüssel und Delegation der Europäischen Kommission in Moskau sowie interparlamentarischer Dialog im Rahmen des Komitees für die parlamentarische Zusammenarbeit.

Beginn einer neuen Beziehungsphase

Im Zuge der Ukrainekrise verhängte die EU gegen Russland eine Reihe von Sanktionen, so u.a. Einreiseverbote gegen bestimmte Personen, Verbot von Außenhandelsgeschäften mit staatsnahen russischen Unternehmen sowie weitreichende sektorale Beschränkungen, so bspw. im Bereich der Importe von Technologien sowie beim Zugang zum Kapitalmarkt. Des Weiteren wurden zwischenstaatliche Treffen und Konsultationen auf bilateraler Ebene teilweise eingestellt. Russland reagierte Mitte 2014 mit dem Verbot der Einfuhr bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus der EU und verhängte gegen bestimmte Personen Einreiseverbote. Bis Ende 2017 wurden die meisten der 18 sektoralen Dialoge ausgesetzt.

Die Ukrainekrise und die darauffolgende Intensivierung des eurasischen Vektors der russischen Außenpolitik haben in der Tat den Beginn einer neuen Phase der Beziehungen zwischen Russland und der EU eingeleitet. Allerdings gilt es dabei hervorzuheben, dass die Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der EU nicht völlig „eingefroren“wurden. In den Jahren 2014-2017 sind die Formate der Treffen zwischen den russischen Ministern mit den EU-Kommissaren sowie die Konsultationen mit dem Ständigen Vertreter Russlands bei der EU teilweise aufrechterhalten geblieben. Auch fanden Expertengespräche statt, so u.a. zu Themen: Landwirtschaft, Fischerei, Zusammenarbeit im Zollwesen, wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit, humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz, Programme für grenzüberschreitende Zusammenarbeit, Migration sowie zu Fragen der Umsetzung des Rückübernahmeabkommens.

Die EU-Wirtschaftssanktionen, die von den USA und einigen anderen Staaten unterstützt wurden, überschnitten sich mit den Strukturproblemen der russischen Wirtschaft und gingen mit einem drastischen Einbruch des Ölpreises im Herbst 2014 einher. Zusammen mit der Abwertung des Rubels führte dies zu einem deutlichen Rückgang der inländischen Konsum- und Investitionsnachfrage. Der Rückgang des russischen BIPs betrug im Jahr 2015 2,8%, im Jahr 2016 0,6%. Die Folge war ein signifikanter Rückgang der Importe aus den EU-Staaten (sowie Rückgang des gemeinsamen Außenhandels) in den Jahren 2014-2016.

Politik der Importsubstitution

Die Sanktionen veranlassten Russland zu einer Politik der aktiven Importsubstitution in allen Bereichen der Volkswirtschaft. In der Wirtschaft bildeten sich schnell Lobbygruppen heraus, um die Politik der Importsubstitution zu unterstützen und dieser einen langfristigen Charakter zu verleihen, insbesondere im Agrarbereich. Ein weiteres Problem in den Beziehungen zwischen Russland und der EU bildete das 2014 unterzeichnete und 2017 vollständig in Kraft getretene Assoziierungsabkommen zwischen der Ukraine und der EU. In seinem wirtschaftlichen Bereich hatte es direkte Auswirkungen auf die Interessen der russischen Wirtschaft.

Im März 2016 nahm Brüssel eine Neubewertung des Verhältnisses zu Russland vor und legte fünf Grundprinzipien für die weitere Entwicklung der Beziehungen fest, die von der Hohen Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, bekannt gegeben wurde. Moskau äußerte sich sehr kritisch diesen Vorschlägen gegenüber. Laut dem russischen Außenminister Sergej Lawrow bieten diese Richtlinien keine Antwort auf die Frage „was zu tun sei“ und führen in gewissen Bereichen zu einer größtmöglichen Beschränkung der Beziehungen zu Russland. Auf diese Weise behalte sich die EU das Recht vor, Moskau nur dann zu einer Zusammenarbeit einzuladen, wenn diese im Vorteil der EU sei, so Lawrow. In Reaktion auf Lawrows Kritik schlug die EU Russland vor, gemeinsam eine Inventarisierung der Zusammenarbeit durchzuführen, um jeden der sektoralen Dialoge zu prüfen und auszuwählen, welche der sektoralen Dialoge benötigt werden oder welche nicht.

Eurasischer Integrationsvektor

Aus russischer Sicht sind in Zukunft bei etwaigen Gesprächen mit der EU die Entwicklungsprozesse im Rahmen der eurasischen Integration zu berücksichtigen. Dieser Vorschlag zielt darauf, direkte Kontakte zwischen der EAWU und der EU aufzubauen. Dies sollte dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit und die Integration im eurasischen Raum im Sinne eines Großeurasiens zu erhöhen und zu fördern. Das strategische Ziel dieser „Integration der Integration“besteht darin, nach und nach einen einheitlichen wirtschaftlichen und humanitären Raum vom Atlantik bis zum Pazifik, auch auf der Grundlage des Prinzips der gleichen und unteilbaren Sicherheit aufzubauen. Der Beginn eines Dialogs über die Beziehungen zwischen der EU und dem EAWU könnte einer der Maßnahmen sein, um die tiefe Krise in den Beziehungen zwischen Russland und der EU schrittweise zu überwinden. Es liegt auf der Hand, dass viel von den Partnern der Russischen Föderation im Rahmen der eurasischen Integration abhängig sein wird, die ihrerseits die bilateralen Beziehungen mit der EU auszubauen versuchen.

Russland und die EU bleiben objektiv betrachtet, neben China, die größten geopolitischen regionalen Subjekte auf dem eurasischen Kontinent. In vielen Bereichen, in erster Linie im energiepolitischen Bereich, besteht gegenseitige Abhängigigkeit. Darüber hinaus sind die EU und Russland miteinander durch die gemeinsamen zivilisatorischen Wurzeln, Kultur und Geschichte verbunden und teilen zweifelsohne eine gemeinsame Zukunft. Aus diesem Grund sind Russland und die EU in der multipolaren Welt der Gegenwart darauf angewiesen, Partner zu sein. In den kommenden Jahren müssen Schlüsselbereiche für die Diskussion zukünftiger Beziehungen zwischen der EU und der Russischen Föderation bestimmt werden. Offensichtlich sind frühere Ideen, wie ein neues EU-Russland Abkommen oder eine gemeinsame Freihandelszone veraltet und entsprechen nicht mehr den neuen geopolitischen Realitäten. Neue Ideen und Vorschläge sind gefragt. Gleichzeitig vertritt Russland aber felsenfest die Meinung, dass die zukünftige EU-Russland Beziehung nur eine eine Beziehung auf gleicher Augenhöhe sein kann.

Globale Strategie der EU

Bemerkenswert ist, dass Russland in der neuen im Juni 2016 angenommenen Globalen Strategie der EU nicht mehr als Partner betrachtet wird. Überhaupt wird Russland in diesem Dokument nur eine minimale Beachtung zuteil. Der EU fehlt es scheinbar an Motivation und Interesse, eine konstruktive Zusammenarbeit mit Russland im postsowjetischen Raum zu entwickeln. Gleichzeitig betrachtet aber die russische Führung die EU weiterhin als einen seiner wichtigsten handels-, wirtschafts- und außenpolitischen Partner. Diese Haltung kommt in der am 30. November 2016 verabschiedeten Neufassung des Konzepts der Außenpolitik Russlands deutlich zum Ausdruck.

Nichtsdestoweniger bleiben viele Fragen unbeantwortet. Das Verhältnis zwischen dem EU-Programm der„Östlichen Partnerschaft“und den EU-Russland Beziehungen ist nach wie vor ungeklärt. In diesem Zusammenhang erscheint insbesondere die Frage nach der Minimierung möglicher wirtschaftlicher Risiken der Assoziation mit der EU (vor allem im Falle von Armenien und Belarus) als zentral. Für Russland und die EAWU erscheint die aktuelle Politik Brüssels in Bezug auf die Beziehungen zu Armenien und Belarus von großem Interesse. Brüssel scheint gegenwärtig die Mitgliedschaft von Armenien und Belarus in der EAWU und die wirtschaftlichen Verflechtungen dieser beiden Staaten mit Russland berücksichtigen zu wollen.

Unter den Bedingungen der institutionellen Krise in den bilateralen Beziehungen zwischen der EU und Russland sowie angesichts des anhaltenden Sanktionsdrucks auf Moskau kommt den bilateralen Kontakten zwischen Russland und einzelnen EU-Mitgliedsstaaten, insbesondere im wirtschaftlichen Bereich, eine besondere Bedeutung zu. Die Aktivitäten der bilateralen Wirtschaftsorganisationen und -strukturen, die das Ziel verfolgen, Wege aus der Krisensituation zu finden, haben an Bedeutung zugenommen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere die Deutsch-Russische Außenhandelskammer (AHK) zu nennen. Diese spielt eine wichtige Rolle bei der Formulierung einer kritisch-konstruktiven Position der gegenwärtigen Krisensituation gegenüber. Des Weiteren gilt es die Tätigkeit des Association of European Businesses sowie die wachsende Rolle des Russisch-Österreichischen Wirtschaftsrats hervorzuheben. Bedauerlicherweise bleiben die Sitzungen des Runden Tisches der Industriellen aus der EU und der Russischen Föderation weiterhin ausgesetzt.

Keine nachhaltige Wende Richtung Asien

In den Jahren 2014-2017 lässt sich wirtschaftlich keine grundlegende nachhaltige Wende in Richtung der asiatisch-pazifischen Region feststellen. Die EU bleibt nach wie vor der wichtigste Außenhandelspartner Russlands.Im ersten Halbjahr 2017 konnte, dank der Intensivierung der deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen, im Bereich des gegenseitigen Handels zwischen der Russischen Föderation und der EU allmählich die negativen Tendenzen der Vorjahre überwunden werden. Der Handel mit Österreich und anderen führenden westeuropäischen Ländern ist nennenswert gewachsen.

Die Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der EU werden in den kommenden Jahren weiterhin weitgehend von der Situation in der Ukraine bestimmt werden. Die Erfolge bei der Lösung der Ukrainekrise werden der Wiederaufnahme des Dialogs auf multilateraler und bilateraler Ebene förderlich sein. In der zukünftigen Verhandlungsmatrix müssen die Mitgliedschaft Russlands in der EAWU und die Beziehungen zwischen dieser Organisation und ihren Mitgliedsstaaten zu anderen postsowjetischen Staaten berücksichtigt werden, insbesondere zu denjenigen Staaten, die ein Assoziierungsabkommen mit der EU abgeschlossen haben. Der Dialog muss in Zukunft auch multidimensional und multivektoriell geführt werden. Einen der zentralen Punkte bildet dabei das Dreiecksgeflecht  zwischen der EU, der EAWU und China, u.a. im Transport- und Logistiksektor.

„Integration der Integrationen“

Es wird notwendig sein festzustellen, wie ein neues EU-Russland-Abkommen in die Beziehungen zwischen der EU und der EAWU integriert werden kann. Auf welcher Grundlage soll sich „Integration der Integrationen“entwickeln? Wie kann diese zur Entstehung eines gemeinsamen eurasischen Wirtschaftsraums von Lissabon bis Wladiwostok beitragen? Dies erfordert eine gemeinsame, pragmatische und interessengeleitete Überprüfung alle vorhandenen Beziehungsformate zwischen der EU und Russland – das bildet eine wesentliche Voraussetzung für die Entwicklung zukunftsorientierter Lösungen und Kooperationsformate. Als eines der ersten Maßnahmen gilt dabei die schrittweise Wiedraufnahme aller sektoralen Dialogforen, zumindest auf Expertenebene.

Sinnvoll erscheint es hierbei, sich zunächst auf die relevantesten und entpolitisierten Themen zu konzentrieren, insbesondere auf die gemeinsamen Herausforderungen für Russland und die EU. Diese Themen sind, neben dem Energiedialog (und der gemeinsamen kritischen Haltung gegenüber den US-amerikanischen ex-territorialen Sanktionen), der gemeinsame Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Gerade beim Letzteren stellt sich in den kommenden Jahren eine ganze Reihe von Fragen, die gemeinsame Interessen betreffen, und eine vertiefte Diskussion unumgänglich machen: so u.a. die Zusammenarbeit bei Visa-Fragen (einschließlich der weiteren Vereinfachung der Visaverfahren bis hin zur Abschaffung der Visapflicht); Grenzkontrollen, u.a. durch die Zusammenarbeit zwischen dem russischen Inlandsgeheimdienst FSB und der EU-Agentur Frontex; Migrationsproblematiken; Zusammenarbeit zwischen Russland und Europol; Zusammenarbeit bei der Bekämpfung transnationaler Kriminalität und Korruption; Zusammenarbeit zwischen Russland und Eurojust; Umsetzung des Rückübernahmeabkommens zwischen Russland und der EU sowie die justizielle Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen.

Intensiviert werden sollen darüber hinaus die Expertendialoge über die Zusammenarbeit in Zollsachen sowie über die wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit, humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz, Programme der grenzübergreifenden Zusammenarbeit. Die Vertreter von Außenhandelskammern und Unternehmensverbänden Russlands und der EU-Staaten sollten stärker in die Expertendialoge einbezogen werden.

Schließlich ist es notwendig, regelmäßige politische Konsultationen zu einem breiten Spektrum von Fragen die internationale Sicherheit betreffend auszubauen.

Am 30. November 2017 fand im Föderationsrat der Russischen Föderation ein Runder Tisch über die Zukunft der Beziehungen zwischen Russland und der EU statt. Meiner Ansicht nach sind im Rahmen dieser Veranstaltung einige wichtige Aussagen getroffen worden. So sagte bspw. Andrej Kelin, Direktor der Abteilung für gesamteuropäische Zusammenarbeit am Außenministerium der Russischen Föderation: „Wir [Russland, Anm. Autor] verspüren den Wunsch der EU mit uns zusammenzuarbeiten. Dieser Wunsch ist sehr groß und es wächst auf beiden Seiten. […] Wir haben unsererseits in allen Behörden eine umfassende Bestandsaufnahme durchgeführt und alle Beteiligten gefragt, ob sie weiterhin mit der EU zusammenarbeiten möchten. Alle bestätigten diesen Wunsch, mit Ausnahme des Verteidigungsministeriums. […] Wir wissen, dass sie [die EU, Anm. Autor] ihrerseits diesen Schritt [Durchführung der Umfrage bei den betroffenen Behörden, Anm. Autor] setzten. Die Ergebnisse wurden aber vor uns geheim gehalten“. Vladimir Tschischow, Ständiger Vertreter Russlands bei der EU, sagte das Folgende: „Das Thema der heutigen Sitzung besteht in der Frage, was uns erwartet: Kooperation, Partnerschaft oder Konfrontation. Ich gehe davon aus, dass alle drei Elemente vorhanden sein werden, hoffentlich in unterschiedlichem Ausmaße. […] Unsere Beziehungen kannten Höhen und Tiefen, derzeit befinden sie sich natürlich in einer Tiefphase. Obschon wir einen positiven Hoffnungsschimmer für die nahe Zukunft sehen, ganz zu schweigen von der langfristigen Perspektive“.

Hoffen wir darauf, dass die positive Agenda in den Beziehungen die Oberhand behält.